探究我国职业经理人制度的政策发展脉络
职业经理研究中心 许艳丽
2013年11月党的十八届中央委员会第三全体次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用”。在随后的几年里，伴随2015年深化国企改革顶层设计文件《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》进一步明确提出“推行职业经理人制度”，以及国务院国资委和各省市地方国资委陆续开展国企改革职业经理人制度试点工作，职业经理人、职业经理人制度逐步走进人们的视野，不再是陌生词汇，渐渐为社会和大众所知晓。
纵观我国以往的政策文件，就会发现职业经理人制度不是时至今日才有提及，而是早在很多年前的政策文件中就初露端倪。接下来，让我们把时光的年轮转回到十多年前，循着职业经理人制度这一主线，开启我国职业经理人制度政策发展脉络的探究之旅。
一、职业经理人的首次提出
2002年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，这是我国第一个综合性的人才队伍建设规划，是规划期内全国人才工作的指导性文件。2002-2005年期间正处于我国经济和社会发展的重要时期，面临实现“十五”计划确定的宏伟目标和应对加入世界贸易组织后的各项工作。正是基于我国的现实情况，党和国家从深刻认识人才在经济和社会发展中的基础性、战略性、决定性作用以及做好人才工作的重要性和紧迫性的高度出发，提出这项人才队伍建设规划。
文件独立性的对企业经营管理人才队伍建设进行了全面详细的论述，提出“重点培养造就优秀企业家；培养一批政治上强、能够忠实代表和维护国家利益、实现国有资产保值增值的国有企业产权代表；建设一支职业经理人队伍，逐步实行职业资格制度，加紧研究制定资质认证标准和市场准入规则，参照国际惯例，探索建立符合中国企业实际的首席执行官制度；建设一支精通国际经济和法律的复合型管理人员队伍；建设一支坚持社会主义方向，能够维护国家、企业和职工利益，善于围绕企业的生产经营活动开展思想政治工作、发挥先锋模范作用的党务工作者队伍。”
上述阐述中的职业经理人，在笔者查阅梳理1996年以来的党和国家政策文件中是第一次出现，可以说是历史性的突破，具有里程碑意义。文件在首次提出职业经理人的同时，还将职业经理人与企业家分离，并与国有企业产权代表、复合型管理人员和党务工作者共同构成企业经营管理人才队伍。那么，究竟什么是职业经理人呢？有的认为职业经理人是具有特殊人力资本的经济人、生产要素的组合人、资源配置的决策人以及创新者和经济推动人；有的认为职业经理人是指从事职业经理职业的一个新的社会职业人群的称谓，以及由此产生的一个新的社会阶层的称谓。在
二、职业经理人制度的发展由来
（一）职业资格制度
仔细研读《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》还会发现，文件提出“建设一支职业经理人队伍，逐步实行职业资格制度，加紧研究制定资质认证标准和市场准入规则。”换句话说，就是建立和实行职业经理人职业资格制度，从研究制定资质认证标准和市场准入规则入手来建设职业经理人队伍。表明党和国家对职业经理人的关注与重视达到了前所未有的高度，就是要以制度为保障加强和推进职业经理人队伍建设。
根据人事部《职业资格证书制度暂行办法》（人职〔1995〕6号）的规定：“职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是政府规定专业技术人员从事某种专业技术性工作的学识、技术和能力的起点标准；执业资格是政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业技术工作实行的准入控制，是专业技术人员依法独立开业或独立从事某种专业技术工作学识、技术和能力的必备标准。”由此可见，职业资格是国家政府主管部门，依照职业分类大典，通过行政许可的方式，明确从事某些特定职业的从业人员必须具备的准入条件。所以，职业资格制度是在政府指导下，由国务院劳动、人事行政部门综合管理，按照有利于经济发展、社会公认、国际可比、事关公共利益的原则，在涉及国家、人民生命财产安全的专业技术工作领域，实行的职业准入管理体制。它是我国劳动就业制度的一项重要内容，按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应的国家职业资格证书。
很显然，实行职业经理人职业资格制度就是将职业经理视为一种必需具备国家规定的准入资格的社会职业，这与职业经理人是市场配置的人才资源以及作为一种完全市场化的产物是不相符的。随着社会进步和分工细化，以及对职业经理人认知的发展，虽然在现在看来职业经理人职业资格制度这种提法已时过境迁，但单纯从制度的角度来看，职业经理人职业资格制度仍不失为首个在我国政策文件中被明确的一项职业经理人制度。
（二）资质评价制度
2003年12月印发的《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》(以下简称《人才决定》)，是党中央、国务院就加强人才工作专门作出的决定，这在我们党和国家的发展历史上还是第一次。《人才决定》是新世纪新阶段党和政府大力开发人才资源的纲领性文献，为国家人才工作指明了方向。文件提出“企业经营管理人才的评价重在市场和出资人认可。发展企业经营管理人才评价机构，探索社会化的职业经理人资质评价制度。完善反映经营业绩的财务指标和反映综合管理能力等非财务指标相结合的企业经营管理人才评价体系，积极开发适应不同类型企业经营管理人才的考核测评技术。”这是社会化的职业经理人资质评价制度第一次以完整的制度定义的形式出现。同时，也以社会化的职业经理人资质评价制度替代了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》中提出的职业经理人职业资格制度，既有随着社会发展对职业经理人不断形成新的认识而发生的深刻改变的因素，也有对推进职业经理人职业资格实践结果反思的因素，更加契合职业经理人群体的社会属性和市场属性。
那么，职业资质与职业资格又有哪些区别呢？职业资格是国家对若干职业的强制性入门要求，具有强制执行力；职业资质则不具有强制执行力。基于当时整个社会对职业经理人的认知尚不够深入以及存在不确定因素的现实思考，文件提出的是探索社会化的职业经理人资质评价制度，即意味着探究摸索，要摸着石头过河，边探寻边实践，在实践中不断总结经验和教训寻找路径。
此外，职业经理人资质评价制度与职业经理人队伍建设密切相关。这是因为职业经理人存在于企业经营管理人才中，是企业经营管理人才的重要组成部分，要将其从企业经营管理人才中甄别细分出来，需要根据职业经理人的特点从资质评价入手，开发适用的考核测评技术，完善科学合理的评价体系，评价结果要以市场和出资人认可为主。需要凝聚社会共识，统筹社会资源，动员社会力量，通过社会化的职业经理人资质评价制度有序规范的运行，进而有效的推进职业经理人队伍建设。
继续追循职业经理人资质评价制度的轨迹，在2006年5月的《关于贯彻落实“十一五”规划纲要，加强人才队伍建设的实施意见》中进一步提出“建立社会化的职业经理人资质评价制度，研究制定中国特色职业经理人评价标准体系”等内容。这是继2003年《人才决定》提出探索社会化的职业经理人资质评价制度之后，进一步提出要建立这项制度，标志着社会化的职业经理人资质评价制度由探索阶段发展至创立阶段。也就是说经过近三年的探路摸索以及开展社会化职业经理人资质评价的社会实践积累，已经初步具备创建确立社会化的职业经理人资质评价制度的条件。
时隔四年，延续2006年《关于贯彻落实“十一五”规划纲要，加强人才队伍建设的实施意见》提出的建立社会化的职业经理人资质评价制度，在2010年4月我国历史上第一个中长期人才发展规划《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中继续明确“建立职业经理人资质评价制度，加强规范化管理。”由此可以看出，一是建立资质评价制度不会也不能一蹴而就，需要相当的时间积累逐步形成；二是在制度建立过程中，会出现这样那样的问题或者困难乃至乱象，要不断解决和修正，予以规范管理，并持续增强规范化力度，加大规范化强度，为健康有序地建立社会化的职业经理人资质评价制度创造有利条件和提供坚强保障。
随后的2011年6月，作为贯彻落实《国家中长期发展规划纲要（2010-2020年）》的配套文件，由中组部等五部委联合印发的《企业经营管理人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》中进一步提出“建立和完善社会化的职业经理人资质评价制度，加强规范化管理。”据此，建立职业经理人资质评价制度不仅是对已有政策的延续，而且表明自2003年提出以来、历经八年的发展已经具备一定基础，但尚未完全体系化。同时在制度形成与发展过程中还会出现一些新情况和新问题，况且制度建设内容十分庞大复杂，社会化的职业经理人资质评价制度涉及评价机构、评价指标、评价技术、评价方法、评价认可主体、评价对象条件等等诸多方面，需要在多年实践的基础上，认真梳理分析新情况和新问题，查找原因所在，用创新性思维提出解决路径，进一步健全完善职业经理人资质评价制度。
综上，社会化的职业经理人资质评价制度是在多个党和国家政策文件中较早明确提出，且频次最高的一项制度，其重要意义和深远影响不言而喻。
（三）测评与推荐制度
非公有制经济企业经营管理人员是我国企业经营管理人才队伍的重要组成部分，进一步提高这个群体的自身素质和建立相应的人才制度，对引导非公有制企业依法经营、诚实守信和健全管理，推进非公有制经济企业经营管理者的职业化、市场化进程，促进非公有制经济持续健康发展具有重要意义。2005年2月《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确提出“重视非公有制经济的人才队伍建设。建立职业经理人测评与推荐制度”。这项制度的提出是对社会化的职业经理人资质评价制度的进一步具体落实，是国家针对非公有制经济的人才队伍建设提出的新要求，为今后非公有制经济的人才队伍建设指明了方向，明确了任务。
非公有制经济企业经营管理人员是我国企业经营管理人才队伍的重要组成部分，进一步提高这个群体的自身素质和建立相应的人才制度，对引导非公有制企业依法经营、诚实守信和健全管理，推进非公有制经济企业经营管理者的职业化、市场化进程，促进非公有制经济持续健康发展具有重要意义。
改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。目前我国非公有制经济GDP所占的比重超过60%，税收贡献超过50%，就业贡献率超过80%。这说明第一非公有制经济已成为数量最多、比例最大的企业群体；第二非公有制经济已成为国民经济增长的一个主要推动力量；第三非公有制经济已成为解决就业的主渠道。同时非公经济的体制和机制决定了其对职业经理人的需求和存量很大，加上众多民营中小企业面临转型升级的关键时期和代际传承发展的瓶颈期，需要大量合格的职业经理人。所以，从非公有制经济入手建立职业经理人测评与推荐制度，可以积累丰富的实践经验，以此加快推进社会化的职业经理人资质评价制度的进程。
（四）职业经理人制度
截至目前，2013年提出的职业经理人制度的基本定义和内涵尚没有一个清晰的界定，社会上的研究学者提出了各自的认识和观点。有的认为职业经理人制度是一个涉及企业经理人中的独立经理人如何实现职业化、市场化、专业化以及国际化的企业经理类人力资源的社会治理制度，包含企业法人治理制度、国家职业分类制度、职业教育与培训制度、职业资质评价与认证制度和职业经理人人才市场服务制度等；也有的认为职业经理人制度是人们在职业经理人方面的一项制度安排，是人们在与职业经理人有关的行为中需要共同遵守的、按一定程序办事的规程或行为的准则。它是由职业经理人培养、评价、选聘、任用、薪酬、考核、激励、约束、退出和流动，以及意识形态、价值观念、职业道德和诚信规范等方面的各种制度和实施机制组成的有机整体；还有的认为职业经理人制度就是一个有关职业经理人队伍建设的制度体系。
职业经理人制度的提出首先契合2012年11月党的十八大确定的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标：“强调必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求。其次契合2013年十八届三中全会决定明确的全面深化改革的重大意义和指导思想提出的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的要求。基于上述两个要求所提出的建立职业经理人制度既是国有企业现代企业制度的组成部分，也是对推进职业经理人队伍建设的顶层设计，同时也是落实党的十八大提出的深化重要领域改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系要求的具体体现。纵观在此之前的党和国家有关政策文件，所提出的都是职业经理人某一领域或某一方面的制度，如职业资格制度、资质评价制度、测评与推荐制度等，难以全方位的满足职业经理人队伍建设的需要，亟须系统化的建立配套一个制度体系。所以，职业经理人制度的提出是对以往职业经理人相关体制机制的进一步创新和升华的结果。在今天全面深化改革的大势下顺势而为，就是要在不断总结和持续创新体制机制上推陈出新，系统性的对职业经理人制度进行深入研究，做好顶层设计。为推进职业经理人队伍建设，推行职业经理人制度提供强有力的基础支撑。
